浅谈我国内部审计的发展历程
一、我国内部审计的建立及发展 1983年8月20日，中华人民共和国审计署成立前夕，国务院转发了审计署《关于开展审计工作几个问题的请示》，报告提出建立内部审计监督制度问题。文件指出：建立和健全部门、单位的内部审计，是搞好国家审计监督的基础。根据国务院的指示精神，我国的部门和单位开始边组建、边开展内部审计活动。1983年9月，中国石化总公司率先成立审计部，开展了内部审计监督活动。1985年8月，国务院发布《内部审计暂行规定》，为内部审计提供了法律依据。《内部审计暂行规定》要求政府部门和大中型企业事业单位实行内部审计监督制度。1985年12月 5日，审计署颁布《审计署关于内部审计工作的若干规定》（以下简称规定），这是审计署成立后第一个关于内部审计工作的法规文件，对我国的内部审计工作进行了规范；1989年12月5日审计署重新颁布《审计署关于内部审计工作的规定》，废止 1985年的规定，此次规定是对1985年规定的查缺补漏；1995年7月14日，审计长郭振乾颁布中华人民共和国审计署令第1号《审计署关于内部审计工作的规定》取代 1989年的规定，这次规定较之以前有了较大的改变，目前我国的内部审计工作大多都是按照此进行的；2003年3月4日，审计长李金华签署了中华人民共和国审计署令第 4号《审计署关于内部审计工作的规定》，要求自2003年5月1日实行新规定，此次规定是在总结1995年规定的经验教训基础上，适应新的形势需要而制定的，体现了与时俱进的时代要求，是我国内部审计未来发展的蓝图。 二、四次规定的比较。笔者对四次规定中的四个主要的方面作了简要的比较。 （一）定义。1985年：“内部审计是部门、单位加强财政财务监督的重要手段，是国家审计体系的组成部分……内部审计机构依照国家的方针政策、财政经济法规和有关规章制度，在本部门、本单位主要负责人的直接领导下，对本部门（行业）、本单位及所属单位的财政财务收支及其经济效益，进行内部审计监督，独立行使内部审计职权，对本部门、本单位负责并报告工作。”1989年：“内部审计是我国审计体系的组成部分……内部审计机构在本单位主要领导人的直接领导下，依照国家法律、法规和政策，对本单位及下属单位的财务收支及其经济效益进行内部审计监督，独立行使内部审计职权，对本单位领导人负责并报告工作。1995 年：”内部审计是部门、单位实施内部监督，依法检查会计账目及其相关资产，监督财政收支和财务收支真实、合法、效益的活动。“ 2003年：”内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济日标。“ （二）内部审计的领域。1985年：“国家行政机关、国营企业事业组织应建立内部审计监督制度”。1989年：
“政府部门、全民所有制企业事业单位实行内部审计制度”。1995年：“国务院各部门和地方人民政府各部门、国有的金融机构和企业事业组织，以及法律、法规、规章规定的其他单位，依法实行内部审计制度”。“非国有经济组织开展内部审计工作，可参照本规定的有关条款执行。”2003年：“国家机关、金融机构、企业事业组织、社会团体以及其他单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。” （三）与审计机关的关系。1985年：“部门的内部审计机构，业务上受同级国家审计机构的指导，并向其报告工作；企业事业组织的内部审计机构，业务上受上级主管部门内部审计机构的指导，并向其报告工作。” 1989年：“审计署负责指导全国的内部审计工作；地方各级审计机关负责指导本地区的内部审计工作；审计机关驻政府部门派出机构负责指导直属单位和行业的内部审计工作；上级内部审计机构负责指导所属单位的内部审计工作。”1995年：“审计署负责指导和监督全国的内部审计工作，地方各级审计机关负责指导和监督本地区的内部审计工作；审计机关驻部门派出机构负责领导所属单位和指导、监督本系统内部审计工作；部门和单位的内部审计机构负责领导所属单位的内部审计工作……内部审计机构应当接受审计机关的业务指导和监督。”2003年：“内部审计机构应当不断提高内部审计业务质量，并依法接受审计机关对内部审计业务质量的检查和评估……内部审计协会是内部审计行业的自律性组织，是社会团体法人……内部审计协会依照法律和章程履行职责，并依法接受审计机关的指导、监督和管理……内部审计应当按照内部审计准则、规定，按照单位主要负责人或者权力机构的要求实施审计。” （四）内部审计机构的主要职责。1985年：“对资金、财产的完整、安全，进行监督检查；对财务收支计划、经费预算、信贷计划、外汇收支计划和经济合同的执行情况及其经济效益进行审计监督；对内部控制制度的健全、有效及执行情况进行监督检查；对会计报表、决算的真实、正确、合规、合法，进行审计并签署意见；对严重违反财经法纪的行为进行专案审计；贯彻执行国家审计法规，制定或参与研究制定本单位有关的规章制度；办理本单位领导、上级内部审计机构交办的审计事项；配合国家审计机关对本单位进行的审计。”1989年：财务计划或者单位预算的执行和决算；与财务收支有关的经济活动及其经济效益；内部控制制度的健全、有效；国家和单位资金的管理情况；专项资金的提取、使用；国家财经法纪的执行情况；承包、租赁经营的有关审计事项；所在单位领导人交办的和审计机关委托的其他审计事项。1995年：财务计划或者单位预算的执行和决算；财政、财务收支及其有关的经济活动；经济效益；内部控制制度；经济责任；建设项目预（概）算、决算；国家财经法规和部门、单位规章制度的执行；其他审计事项。2003年：内部审计机构按照本单位主要负责人或者权力机构的要求，履行下列职责：对本单位及其所属单位（含占控股地位或其主导地位的单位，下同）的财政收支、财务收支及其有关的经济活动进行审计；对本单位及其所属单位预算内、预算外资金的管理和使用情况进行审计；对本单位内设机构及其所属单位领导人员的任期经济责任进行审计；对本单位及其所属单位固定资产投资项目进行审计；对本单位及其所属单位内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审；对本单位及其所属单位经济管理和效益情况进行审计；法律、法规规定和本单位主要负责人或者权力机构要求内部审计工作报告。三、比较后的结论 以四次规定颁布的时间作为划分的界限，可以把我国内部审计划分为三个阶段。第一次和第二次的规定变化并不大，本质上并没有区别，这两次可以作为一个阶段-我国内部审计的发展初期；目前，我国的内部审计大多按照第三次颁布的规定进行，可以说是它造就了我国内部审计的现状；而第四次即2003年颁布的规定对我国内部审计未来的发展做出了规划和展望，是我国内部审计的发展方向。从上述四个规定的比较中，不难看出我国的内部审计发展的与时俱进，随着时代的发展，内部审计出消极防弊转向积极兴利再到价值增值。
（一）内部审计的昨天（1995年以前） 我国内部审计的过去侧重于包括揭露错误和舞弊行为在内的财务会计事项的审计，属于消极的防弊功能。我国的内部审计的产生建立不同于西方国家，并非起源于内部受托责任，而是强制性建立，是国家审计的有利补充，它从属于国家审计，是国家审计职能的延伸。国家审计是对各级政府及部门的财政收支及公共资金的收支、运用情况进行审计监督，更侧重于错误舞弊行为的揭露以及法律法规的遵循审查。因而，此时我国内部审计的主要职责就是监督控制，对部门、单位的财务收支、财务决算进行审计，即通过稽核单位财务状况和经营成果，评价内部控制效果，履行监督职能，维护本部门、本单位的合法经济效益，维护国家经济利益。另外，内部审计也开展经济效益审计，但这种经济效益审计更注重的减少损失浪费，防止国有财产流失，而非促进企业管理。总之，在此阶段内部审计作为国家审计的辅助力量发挥了巨大作用，协助国家审计进行审计监督，为维护财经法纪、减少损失浪费加强廉政建设等方面立下了汗马功劳。
（二）内部审计的今天（1995年-2003年） 我国内部审计的今天可是说是一个过渡阶段，由消极防弊向积极兴利发展。随着时代的变迁，政治、经济环境的改变，内部审计己由财务审计逐步扩展为包括财务事项和非财务事项在内的业务审计，内部审计除了具有传统的防弊功能外，更具有积极的兴利功能。在此阶段，我国的内部审计虽然还是国家审计的从属，但这种从属关系正在变淡。在1995年规定中，我国法定设立内部审计机构的部门仍是各级政府部门、事业单位及大中型国有企业等国有单位，但此次规定中，增加丁一条：
“第十七条非国有经济组织开展内部审计工作，可参照本规定的有关条款执行。”虽然只有区区的几十个字，但其意义非同小可，这说明当时非国有经济组织也开始注重进行内部审计，内部审计作为国家审计的辅助力量的职能在退化，内部审计正逐渐成为真正意义上的内部审计-对单位内部的活动进行监督审计并提出建议。相应，内部审计的职责也扩大，不再局限于对“与财务收支有关的经济活动及其经济效益”的审计监督，而是变成对整个部门、单位的经济效益、经济责任进行审计监督，注重提出改进管理的建议，提高单位的经济效益。这标志着我国内部审计由消极防弊走向积极兴利。 （三）内部审计的明天（2003年以后） 在以高科技、网络、电子商务为特征的明天，我国内部审计将发生更为重大的变革，扩展为风险管理、公司治理及组织价值增加于一体的管理审计。 2003 年的规定可以说是一个划时代的规定，这一次规定与前三次规定相比，发生了本质上的变化。首先，在这次规定中，内部审计机构的领域拓宽到任何组织，从而摆脱了国家审计从属的地位；另外，审计机关对内部审计的直接指导和监督，变为通过内部审计协会进行间接的指导、监督和管理，这充分表明我国的内部审计己从国家审计的辅助地位走上独立行使监督职能，成为真正意义上的内部审计。其次，内部审计的职责进一步拓宽，涉及到企业经营的方方面面，包括事前、事中、事后的全过程审计。此时，内部审计不再侧重于监督控制，而是着眼于服务，即评价和改善组织的风险管理、内部控制、管理过程的有效性，从而提升组织的价值和改善组织的经营管理服务。这要求内部审计人员除及时准确的报告有关差错防弊和资产保护信息以外，更重要的是针对管理和控制的缺陷，提出建设性意见和改进措施，协助管理人员更有效管理和控制各项活动以提高经济效益，寓监督于服务之中。再次，内部审计的范围扩展到“经济活动”，使内部审计的外延大大扩展，，以“促进加强经济管理和实现经济目标”，此时不再单单局限于积极兴利，更在于增加企业价值。