关于建立全国审计机构的意见》的形成和要点

1981年4月23日，时任国家计划委员会副主任的李人俊同志，就编制“六五”计划有关财政问题发表意见时谈到，今后几年财政收入能不能增加，财政收支能不能平衡，对经济影响很大。财政受经济制约，又反过来制约经济。摆脱财政困难的出路，不仅在于制定政策和办法，还需要有人去组织落实，有人负责，有人执行，有人监督。李人俊同志认为，现在的问题是缺乏具体的政策和办法，监督没有相应跟上去，这样，好的方针也会执行歪，事情还可能办坏。他建议加强财政经济监督，建立从上到下的经济监督机构，搞50万人的编制，象南斯拉夫的社会簿记局一样，进行经常的、动态的经济监督。这个机构可由财政部门先行建立起来，将来也可以直接隶属于各级人民代表大会。

　　同年5月27日，时任国务院副总理的姚依林同志，在全国财政工作座谈会上讲话时指出：“把经济搞活、放开，是必要的，主流是好的，但一定会产生一些副作用，这就需要有一个制约的工具。不要到问题严重了才建立，那样就被动了。”同时他还指出：“制止财政上的‘跑、冒、滴、漏’，制止贪污浪费，大力加强财政监督十分必要。要严格财经纪律，把过去建立的行之有效的好制度恢复起来。”这是改革开放之后，我国领导人第一次比较正式地讲到要建立经济监督制约工具问题。

　　同年6月13日，财政部向全国人大常委会提出了《关于设立全国审计机构的建议》。其主要内容有：为了保证国家经济、财政、预算、法律、法令、制度的贯彻实施，有效地监督整个社会集团的经济财务活动，更好地集中国家预算资金，提高资金使用的经济效果，建议在全国范围内建立一个审计监督机构，以利于经济调整和四化建设的顺利进行。审计机构是人民代表大会权力机关的派出机构，行使独立的监督权。全国审计机构，直属全国人大常委会领导，地方各级审计机构是全国审计机构的派出单位，接受同级人大常设预算委员会的检查监督。审计机构对各地区、各部门、各单位的预算收支和经济财务活动进行经常的、全面的、直接的审计和监督。全国各级审计机构约需50万人左右。

　　7月10日召开的国务院常务会议讨论了国务院《关于制止商品流通中不正之风的通知(稿)》。会议认为，当前在商品流通领域中存在的不正之风非常普遍，情况很严重，决不能放任自流，听其发展，必须采取措施，坚决制止。会议对《通知(稿)》的修改意见中指出：关于行政监察问题，经济政策放宽以后，一方面要实行分权，把经济搞活；一方面，要加强经济监督和行政监察等工作。对企业的合法权益，一定要保护；对违法的行为，要给予纪律处分。总之，经济必须搞活，监督检查必须加强。这次国务院常务会议决定在财政部门成立审计机构，以进一步加强财政监督工作。关于设立审计机构问题，最早正式见诸于文字的，就是7月11日的第十九期国务院常务会议纪要。由此可以看出，国务院领导同志最初的设想是，先在财政部门设立审计机构，以后视工作开展情况再扩大这个机构，充实审计干部队伍。

　　7月13日，姚依林副总理将国家计划委员会《关于南斯拉夫社会簿记局的考察报告》批转给国务院常务会议和有关部门参阅。

　　根据党中央和国务院领导同志关于建立审计机构的指示，财政部组织人员，积极搜集、查阅国内外有关财政监督和审计机构的资料，然后编印成一些参考材料，有的送给领导机构，有的发到各省、自治区、直辖市，作为研究这项工作的参考。经过一段时间的研究之后，同年7月28日，财政部预算司草拟出了《关于建立全国审计机构的初步意见》(以下简称《初步意见》)。

《初步意见》认为，世界各国都有一套适合各自国情的财经监督机构和制度。我国自建国以来，虽有一定的财经监督制度，但没有建立一套独立的、有力的监督机构具体贯彻实施，财经审计监督工作是由财务、会议部门兼做的，很不适应形势发展的要求，有必要在全国范围内建立一套独立的审计机构，以加强国家对财政经济活动的监督。

　　《初步意见》总结、归纳了国外审计机构的3种类型：南斯拉夫社会簿记局式的社会簿记机构，西德审计局(院)式的审计机构，法国帐目法庭(审计法院)式的帐目检查机构。同时对这3种审计机构的监督范围和所起的作用作了对比分析，认为第一种类型的社会簿记机构审查监督比较全面、严密和有效，但涉及面广，工作量大，根据我国当时的管理水平和计算技术状况，短期内尚不具备建立该种机构的条件；第三种类型的帐目检查机构，在我国虽有一定工作基础和工作经验，比较容易实现，但监督面窄，仅限于事后监督，起不到防患于未然的作用；权衡之下倾向于第二种类型，即在国务院直接领导下，建立全国性的独立的审计机构，设立这样的审计机构，审查监督比较严密和有效，能够起到事前、事中和事后监督的作用，同时牵动面不是很大，从我国当时的经济管理情况和工作基础来看，是可以逐步办到的。

　　基于上述分析，这份《初步意见》对如何建立我国的审计机构和这一机构的主要任务、机构设置、具体实施步骤等，提出了如下一些参考性的意见：

　　1．审计机构的主要任务

　　通过对各级人民政府及其所属各部门、各单位财务经济活动的审查监督，保证国务院和各级人民政府的财经政策、法令、计划、预算和各项规章制度的贯彻实施，实现国家统一领导、统一计划下的分级管理，达到国民经济活而不乱、有序进行。各级审计机构要成为各级人民政府掌握经济活动的耳目，充分发挥监督、服务和促进国民经济发展的作用。具体任务包括检查会计帐目，审查会议报表和决算，检查财经纪律，通报财务经济活动情况等。

　　2．审计机构的设置

　　根据审计任务的需要，审计机构必须遍布全国各地，延伸到县，初步估计，全国约需20万人左右。国务院设国家审计总局，主管全国审计工作，直接对国务院负责。各省、自治区、直辖市设审计分局，审计业务由总局垂直领导，党政人事工作由总局和地方人民政府双重领导，以总局领导为主。县和相当于县的中小城市设审计支局，业务由分局垂直领导，党政人事工作由分局和县(市)人民政府双重领导，以分局领导为主。大城市审计分局以下，是按区设立支局还是按片设立支局，通过试点后再另行酌定。根据工作需要，支局以下还可设若干派出机构。

　　3．具体实施步骤

　　在全国范围内普遍建立审计机构，需要有个过程。当时考虑从3方面入手：一是，恢复财政驻厂员制度，对大中型国营企业派驻财政驻厂员(组)，加强财政监督工作，同时对各级财政和企业主管部门的财务机构，也要适当加强和充实，这样可以为全国普遍建立审计机构打下工作基础和培养干部。二是，加强企业内部监督，可以通过职工代表大会监督，或者建立群众性的监督组织，也可以在各级主管部门设立审计或监察机构，加强对企业事业单位财务经济活动的监督。三是，着手建立全国审计机构的试点工作，先选择若干个大中城市进行全面的或局部的试点，审计监督的范围可以由小到大，逐步展开，通过试点，总结经验，拟定审计工作条例和制度，争取用三五年时间在全国范围内全面推开。

　　《初步意见》建议财政部由一位副部长抓总，由预算司、会计制度司、监察司、工交司等司局抽调专人，组成筹备小组，着手研究有关方案，培训骨干。为了借鉴国外的经验，建议通过各种渠道，争取国际间的技术合作，请外国审计专家来我国讲学，请联合国技术合作部选派审计专家为我们培训审计人员，同时协助我国设计建立审计机构的方案。

　　此后，财政部对《初步意见》进行了多次研究和修改，同年9月11日，财政部召开部办公会议，对《初步意见》进行了研究讨论。10月，预算司修改出了《关于建立全国审计机构的意见(讨论稿)》，这份讨论稿在《初步意见》的基础上，对建立审计机构的方案、审计机构同有关部门的关系等问题，提出了如下一些新的意见：

　　1．关于建立审计机构的3种设想方案

　　第一种意见是，设立国家审计院或审计委员会，在全国人民代表大会常务委员会领导下，对各级人民政府及其所属各部门、各单位的财政经济活动，进行全面的经济监督。其主要领导人由全国人大直接任命，并在各地方设立分支机构，实行垂直领导。

　　第二种意见是，设立国家审计部或国家审计总局，在国务院领导下，对中央各部门、地方各级人民政府及其所属部门、单位的计划、预算的执行和财务经济活动进行全面的审计监督。其主要领导人，由国务院直接任命，并在地方设立分支机构，实行垂直领导。

　　第三种意见是，设立审计总局，在财政部领导下，对中央各部门、地方各级人民政府及其所属部门、单位的财政预算执行和财务经济活动进行审计监督。审计总局对下设立地方分支机构，审计业务由总局垂直领导。

　　经过比较，认为第一种意见虽然比较理想，审计机构归人大常委会领导，权威性大，独立于政府之外，有效性也大，但是从人大常委会当时的组织机构和任务繁重等情况来看，短期内难以实现。第二种意见，审计机构归国务院直接领导，在国际上有通例，也具有较高的权威性和有效性，但是设立这样的机构，需要有一个过程。第三种意见，在财政部领导下设立审计机构，虽然监督面窄，权威性小，有一定的局限性，但有一定的工作基础和工作经验，比较容易实现。从当时我国的实际情况出发，财政部倾向于第三种意见，即先在财政部成立审计总局，负责主管全国的审计工作，通过财政部直接对国务院负责；各省、自治区、直辖市设审计分局，审计业务由总局垂直领导，党政人事工作由总局和地方人民政府双重领导，以总局领导为主；县和相当于县的中小城市设审计支局，审计业务由分局垂直领导，党政人事工作由分局和县(市)人民政府双重领导，以分局领导为主。大城市的审计分局以下，是按区设立支局还是按片设立支局，通过试点再定。支局以下，根据工作需要，可设若干派出机构。在全国范围内普遍建立审计机构，初步匡算，可以暂按5万人左右配备审计人员，经过试点，再根据实际情况逐步增加。待打下工作基础后，再向国家审计部或国家审计总局过渡。

　　2．关于审计机构同有关部门的关系

　　财政部审计总局及其分支机构，是独立的行政监督机构，是代表国家对各部门、各单位进行的外部监督。各级税务、财务、会计等部门，是为完成一定的行政任务所设置的职能机构，也起着一定的审计监督作用，但只是一种有限的内部监督。审计机构设立后，地方各级财税部门当时的工作任务和职责范围不变，并接受审计机构的监督，以保证国务院以及地方各级政府制定的财经政策、税收法令、计划、预算和各项财政规章制度的贯彻执行；人民银行及各专业银行当时的监督等项职责不变，并接受审计机构的监督，银行对审计机构工作中采取的各种措施(如对单位采取暂停拨款或扣款、罚款等)，应积极配合执行；财政监察机构的职责不变，审计机构要积极参与监察机构审查处理的重大案件，监察机构对审计机构查出的严惩违反财经纪律问题，也要密切配合。

　　是年10月，财政部召开了全国财政厅(局)长会议，将《关于建立全国审计机构的意见(讨论稿)》征求了各省、自治区、直辖市财政厅(局)长的意见，与会同志进行了认真的讨论并提出了一些切实可行的建议。

　　在当时的历史条件下，财政部草拟的这份《关于建立全国审计机构的意见(讨论稿)》，对于有关领导了解和认识审计监督，以及就如何建立我国的审计机构作出决策，具有重要的参考价值。

摘自中国审计出版社《社会主义中国审计制度的创建》